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【觀點】張強:如何正確認知政企社的合作邊界,在危機時刻越發凸顯為重大問題

2020-02-21 12:15:51  來源:愛德傳一基金  作者: CNC-COVID19    點擊數量:853

 

 

導    讀

 

在這次抗疫工作中,SARS的經驗和教訓為什么沒有被迅速地借鑒和發揮作用?社會組織如何才能在疫情防控工作中真正發揮協作成效?社會組織協作網絡如何才能與政府部門形成有效聯動、實現政社協同?社會組織在參與建設公共衛生應急管理體系中能發揮什么作用?有哪些可以努力的方向?

 

圍繞這些問題,愛德基金會傳一慈善文化基金(簡稱,愛德傳一基金)邀請志愿者、資深公益人Vera對聯合國開發計劃署與中國風險治理創新項目實驗室主任、北京師范大學風險治理創新研究中心主任、北京師范大學社會發展與公共政策學院教授張強進行了一次訪談。

 

張強認為,“真正有效的體制變革,對一個民族來說,背后最重要的其實是建立學習的能力和空間。正如近年來我們在自然災害應急領域內的政社合作實踐,行之有效的就是創造一個信任的環境和開放的機制,不斷去共同修正學習目標,通過一系列演練、研討、培訓等(當然還有實戰),大家形成一種交互的學習機制,能促進政府和社會組織換位思考、增進同理心,也就帶動合作的深入。”

 

而在所期待的政社合作圖景中,他希望“社會組織和志愿者,在中國未來的變革中,成為一股非常柔性和建設的力量,幫助降低深入的政治和行政體制改革所帶來的拉鋸和沖突。”

 

* 本期訪談是“社會組織抗擊新冠疫情協作網絡”(CNC-COVID19)專題的第一期。

 

張強教授,現任聯合國開發計劃署與中國風險治理創新項目實驗室主任、北京師范大學風險治理創新研究中心主任、北京師范大學社會發展與公共政策學院教授/博士生導師。

 

愛德傳一基金:你是應急管理的專家,SARS之前就開始參與應急管理領域的實踐和研究。在這次抗疫工作中,SARS的經驗和教訓似乎沒有被迅速地借鑒和發揮作用。對此,你怎么看?

 

張強:和本次COVID-19應對比較而言,2003年SARS其實還是局部的一個戰爭,雖然我們也斷開了城市之間的鏈接,但基本上對大部分城市來說,生產生活還是正常的,只有北京、廣州、香港等個別重點疫區城市受到重創。

 

而今天不同,我們一下子發現,武漢封城之后,全國各地所有的生活似乎都暫停住了,而且大家都很恐慌,因為不知道病毒的傳播路徑和影響后果。這個全局性影響跟SARS之間的差異是很明顯的。除此之外,在SARS發生的時候,我國社會組織的活力還沒有得到釋放。我國社會組織大規模深入參與災害應對是在2008年汶川地震之后。

 

面臨這次挑戰的不僅是社會組織本身,也包括整個體制。比如,這些年逐漸完善的應急管理體制,包括已成立的應急管理部,其解決的問題仍集中在自然災害和安全生產這兩方面;這些年嘗試的應急響應、應急物資調用、社會力量參與、恢復重建等巨災應對制度建設也都是集中在這兩個領域上面。而公共衛生應急有一套相對獨立的體系,并且SARS之后其應急所假想的危機場景也是小規模、輸入性的,沒有設想過比SARS更具不確定性的疫情的出現。

 

歷史留下來的一個非常重要的經驗是,對于新的問題,我們能不能快速認知它?這要求我們提升對不確定的新問題的快速認知能力和解決能力。我們對于不確定性突發事件的認知,是不是在教訓之后有了一些長進?這是我們每一次重新集結團隊時都將面臨的一個問題。這次的疫情對于社會組織協作機制是一次新挑戰,因為,過去幾年社會組織大部分的合作都集中在自然災害議題上,不僅甚少參與突發公共衛生事件的應對,與此同時,我們整體的社會學習遷移能力不夠,不能夠在系統之間實現快速的能力傳遞。

 

愛德傳一基金:這次疫情中,多家社會組織聯合發起了“社會組織抗擊新冠疫情協作網絡”,你也在其中深度參與。在你看來,社會組織如何才能在疫情防控工作中真正發揮協作成效?

 

張強:我們對于社會組織協作平臺的認知也是變化的。過去大家習慣的平臺非常結構化,且獨立于各個組織之外。但這一次不同,我們需要搭建一種新的協作平臺,摸索一種新的協作機制。在這種機制中,信息、戰略和學習是三個重要的驅動力。

 

在這次疫情中,社會組織間的協作某種意義上首先是在信息交互上的協作,讓信息流動更加扁平化。與此同時,不是重新建構一個新的組織架構,而是有一個協調方可以在不同的結構、界面之間游走,幫助社會組織實現跟政府、公眾的溝通。另外,也要認知到,這里的信息不單單是關于物資的。這不是一個物資平臺,而且,像這次這樣的疫情挑戰,也并不是通過物資信息匯總在一起就能解決的。

 

第二個層面是戰略性協作,或者叫戰略性聯盟。在協作過程中,不同的社會組織如何定位,如何共同發揮作用?這里我們探討的是基金會與基金會之間、基金會與社會組織之間、社會組織與企業之間、社會組織與志愿者之間怎么協作的問題?;诠餐膽鹇院湍繕?,各類社會組織、志愿者以及企業只有各盡其能,才能形成協同并最大程度發揮作用。

 

我的參與主要會在第三個層面,也就是更為深入地推動組織學習。這次社會組織抗疫也暴露出來很多問題,比如協同工作在技術上面臨很多挑戰,社會組織專業化程度不夠,等等。幾乎所有抗疫的微信群里,都在問有呼吸機嗎?有口罩嗎?有消毒液嗎?但是,我們獲取捐助物資之前,如何有效評估需求?我們拿到這些物資之后,又怎樣按需調配?怎樣有效使用?再比如消殺怎么做?諸如此類,甚至對于一些正在開展一線工作的社會組織來說,這些專業性知識都很缺乏。

 

對于社會組織而言,這次疫情就像汶川地震對于社會組織和志愿者參與那樣,是一次專業化方面的結構性洗禮。

愛德傳一基金:一些專家學者觀察提出,此次抗疫工作,暴露出我國缺乏政社協同機制這個突出問題。但是,社會組織協作網絡如何才能與政府部門形成有效聯動、實現政社協同呢?

 

張強:很多人把政社協作簡單化了,似乎中國缺乏的就是一個政社的合作,把兩者放在一起即可。我認為尤其在這個時候,尤其需要摒棄這樣的簡單化觀念。因為兩者的邊界并非想象中那么清晰。

 

社會組織跟政府合作的時候,大家都會問的第一個問題就是:他們是誰?無論對社會組織,還是對政府而言,要想清晰定位都不容易。例如,我國政府是分層(不同層級)的,也是分條(不同部門)的。中國有“五級半”政府,作為很多社會組織一線接觸的最基層“半級”政府——社區并不是一個明確法定的層級。換句話說,社區工作者雖然人在體制之內,但并不是想象中的那種公務員的概念,不能一概而論。

 

這一點對于社會組織也是一樣的,基金會、各類社會組織、志愿者組織都有著不同的法律屬性和工作特征。所以在此過程中,如何正確認知所謂政企社的合作邊界,在危機時刻越發凸顯為重大問題。只有在清楚認知各自定位的前提下,才能開始討論協同。

 

當然,我們需要看到一個宏觀的歷史圖景,就是隨著中國社會治理創新戰略的深入實施,中國社會組織仍處于一個結構化的蓬勃發展階段:

 

一方面,社會組織自身的整體能力在逐漸提升,不僅是在數量和規模上快速擴大,而且議題的多元化、結構形式的多樣性也明顯提升;另一方面,政府推動從社會管理到社會治理的創新,促使80多萬家正式注冊的社會組織開始大量跟政府協作。它們作為社會服務遞送體系的一環參與跟政府的合作,在此過程中,極大改變了社會組織跟政府彼此之間關系。

 

此次抗疫工作暴露出來的一些問題,有些人說看起來政府和社會組織之間的合作還是提升有限。究其原因,首先,要結合中國政府“條和塊”的結構性特性進行分析。

 

在條的層面,政府不同部門之間各有權責,有些時候會出現鴻溝。比如,前面所說的社會組織跟政府協作,近年來大部分是在民政部門;從事應急管理的相關部門工作人員由于在多年的災害應對中已經建立和社會組織的緊密合作關系,所以成立了應急管理部后,可以快速和社會組織建立伙伴關系,并且探索制度化的安排。但是公共衛生應急這個體系相對獨立,還沒有機會與社會組織開展廣泛的協作。為此,此次抗疫工作的政社協同是一個新的契機,也是在促進政府內部的結構化認知和能力遷移。

 

在塊的層面,基層上大家對社會組織的認知都還可以,但涉及到深入合作的時候,如果沒有涉及條的頂層設計,開展合作還是非常困難。在條的層面,頂層牽頭的衛生應急系統對于社會組織缺乏認知;與此同時,在塊的方面,地方政府面對COVID-19這樣發生機理和可能影響都“雙盲”的非常態突發事件,也會面臨手足無措的困局。從地方政府到社區,比如隔離到什么程度等議題,沒有人有相對專業的判斷。在這種時候,也很難分心有清晰的思路開展與社會組織的合作。

 

其次,從一線的社會組織來看,它們扮演的是一個不可或缺的公共服務參與者和遞送者的角色。社會組織遞送的這種公共服務是具有一定的特性。

 

政府的公共政策是用制度的方式,最大化、普惠性地解決社會問題,同時一定是剛性的,有策必行,而且需要執行到位。汶川地震時大家都很明白一個道理,關鍵時候政府可能會失靈。那在前線如果面臨一些特別情況,怎么辦?一些小眾群體面臨特殊需求,很難做一個政策去解決。但是,對社會組織來說,其關注和服務這樣的小眾群體需求是職責所在。這樣就可以跟政府形成配合。小眾的需求不能忽略,可不易用政策工具去解決,此時大家即可在并行不悖的情況下展開協作。顯然,對于社會組織而言,能夠在應急狀態下清晰識別需求并能夠有效率地遞送服務,也會是一個不小的挑戰。

 

總而言之,我希望這些挑戰,激發大家創造一些相互學習的環境,讓不同的社會主體在一個互相安全、信任的環境下,在一定的機制做保證的情形下,共同探索出一些創新的方法。這正是我們從2013蘆山地震后就開始的嘗試(注:基金會救災協調會在此背景下成立)。

愛德傳一基金:在應急管理方面,近些年我國出臺和完善了相關法律法規,如《突發事件應對法》《國家突發公共衛生事件應急預案》《突發事件應急預案管理辦法》等;近日,中央在抗疫工作中又特別提出要“健全國家公共衛生應急管理體系”。在你看來,以此次疫情為契機,社會組織在參與建設公共衛生應急管理體系中能發揮什么作用?有哪些可以努力的方向?

 

張強:中國有句老話“事非經過不知道”,以及“好了傷疤忘了痛”。這兩句話放在一起,就意味著說,我們把所有東西都給割裂了。要突破這種割裂,不是說一定要建立一個獨立超級的公共衛生應急體系,比如一個非常強大像超人一樣存在的CDC(注:疾病控制中心)。公共衛生應急體系不僅是對于政府而言的,更是全民的。這個體系中,有三個要素必不可少,分別是開放的學習機制、認清彼此邊界和角色、信息公開透明。

 

首先,近年來體制機制設計似乎已經成為一個口頭禪,好像所有的問題都可通過體制機制設計和法律條文的修訂去改變。但實際上,我多年的一個體會是,真正有效的體制變革,對一個民族來說,背后最重要的其實是建立學習的能力和空間。正如近年來我們在自然災害應急領域內的政社合作實踐,行之有效的就是創造一個信任的環境和開放的機制,不斷去共同修正學習目標,通過一系列演練、研討、培訓等(當然還有實戰),大家形成一種交互的學習機制,能促進政府和社會組織換位思考、增進同理心,也就帶動合作的深入。

 

其次,協作需要的定位清晰,不僅是對合作伙伴的,更是對自身的。從社會組織參與救災的經驗反饋中,我們看到最深刻的影響就是大家在對自身角色的認知上有了更深入和直接的感受。大家在一起不斷有沖突、有協作,就對自己的本位意識或本色初心有了更多的認識,我覺得這是難能寶貴的。當然,認清自身的邊界,才有可能突破現實,也才有可能開始嘗試建立一些新的協同架構和機制。也就是說,在困局下協作,要問大家是否恪守了本色?只有恪守本色,各就其位,才能更好地尋求和開展合作。

 

最后,必須建立一些機制讓這些不確定的信息更加透明,這是我們認識了所謂的邊界之后,未來去建立協同機制的核心。此外,在這次抗疫工作中,大家會想捐款捐給誰?怎么捐?跟政府之間的統一調度什么關系?物資如何協同?彼此的物資通過什么杠桿和信息來驅動?在疫情前期,驅動我們的有兩個概念,一個概念是“以法治為底線”,另外一個概念是“以需求為導向”,決不能只是簡單地依靠地方政府的行政決策來實施。當然,促進信息更加公開透明也會是社會組織可能參與的方向之一。

 

在中國社會這樣一個獨特的體制下,政府擁有強大的政治動員能力,但在未知情形下,仍面臨很多挑戰:如信息決策的問題、資源調度的問題、柔性治理的問題等。我們期待社會組織和志愿者,在中國未來的變革中,成為一股非常柔性和建設的力量,幫助降低深入的政治和行政體制改革所帶來的拉鋸和沖突。這也是我們所期許的政社合作的一個未來!

 

 

 

為響應中央關于“加強社會力量組織動員”的決策精神,推動民間力量安全、高效、有序地參與新冠肺炎疫情防控工作,“社會組織抗擊新冠疫情協作網絡”于2020年2月2日正式啟動。英文名稱為China NGO Consortium for COVID-19,縮寫CNC-COVID19。

 

CNC-COVID19秉承開放性、推薦制和專業性的原則,通過一線行動信息分享、一線行動專家陪伴、社會組織多元價值的傳播和倡導、以及公共衛生危機響應的國際交流,在相對較長的一個響應期間,推動社會組織應急協同體系的建設。

 

CNC-COVID19協作團隊:
基金會救災協調會、中國基金會發展論壇、愛德基金會傳一慈善文化基金

 

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